Как повлияет унификация деятельности региональных центров энергосбережения и наделение их новыми полномочиями на формирование государственной политики субъекта в области энергоэффективности?
Павел КАРАСТЕЛИН,
Председатель совета
Союза энергосервисных компаний
Анастасия ЕФРЕМОВА,
главный юрисконсульт
Союза энергосервисных компаний
На протяжении всего 2021 года на разных региональных площадках, посвященных вопросам повышения энергоэффективности российской экономики, в повестку включается вопрос о наделении региональных центров энергосбережения (РЦЭ) конкретными полномочиями для более качественного формирования государственной политики субъекта РФ в области энергоэффективности.
Обсуждаемый механизм делегирования полномочий
Предполагается внести изменение в Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении…» в части определения статуса РЦЭ и закрепления за ним на федеральном уровне определенного функционала. Подразумевается конкретный, но не закрытый перечень функций, которые позволят РЦЭ более качественно влиять на формирование государственной политики субъекта в области энергоэффективности.
Разбираемся в проблеме
Для начала сформулируем следующие вопросы:
- Какие еще полномочия нужно передать субъектам помимо тех, которые определены статьей 7 закона №261-ФЗ, для реализации государственной политики в области энергосбережения в субъекте?
- Возможно ли передать полномочия, указанные в ст. 7 закона №261-ФЗ, бюджетному/автономному учреждению (именно за такую правовую форму выступает ряд РЦЭ)?
- Насколько целесообразно прописывать отдельные полномочия РЦЭ в федеральном законе?
Системный анализ статей 6, 7 закона №261-ФЗ дает понимание, что субъектам даны достаточно серьезные полномочия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые, по сути, наделяют их всем необходимым инструментарием для формирования на уровне региона государственной политики, в том числе:
- законотворчество в установленных областях;
- разработка и реализация региональных программ;
- координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
- контроль за проведением энергосберегающих мероприятий государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями.
Вполне стандартная схема управления процессами: «Утверждение правил» – «Организация взаимодействия» – «Контроль за исполнением».
Следовательно, по нашему мнению, ответ на первый предложенный вопрос – какие еще полномочия нужно передать субъектам? Никакие. Субъектам (органам власти субъектов) даны все полномочия для успешной реализации государственной политики на их территории.
Федеральные полномочия (статья 6 закона 261-ФЗ) заключаются в том же самом, дополнительно расширена область для установления законодательных требований в отдельных областях.
Отдельный вопрос в делегировании таких полномочий от соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ на уровень подведомственных учреждений, которые, собственно, и выступают с инициативой «федеральных полномочий».
В отношении бюджетных/автономных учреждений закон 261-ФЗ дает возможность передать им информационное обеспечение на территории субъекта мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также предусмотренных региональной программой.
Из анализа остальных полномочий статьи 7 закона №261-ФЗ можно сделать вывод, что больше никакие полномочия бюджетному/автономному учреждению, исходя из правовой формы, передать невозможно.
В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», бюджетное/автономное учреждение создается для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, а координация мероприятий и контроль относится именно к государственным функциям, а не услугам.
Но это абсолютно не означает, что полномочия РЦЭ на этом заканчиваются. Полномочия и необходимость в принципе создания учреждения, которое будет наряду с органами власти в субъекте заниматься формированием и реализацией политики в области энергосбережения, определяет субъект самостоятельно. Равно как и форму указанного учреждения, исходя из того, какие задачи и функции будут даны учреждению. Отсутствие в субъекте учреждения с функционалом РЦЭ вовсе не означает, что политика в области энергосбережения в таком субъекте не должна проводиться, а означает лишь то, что органы власти субъекта реализуют эту политику самостоятельно, без указанных учреждений.
Бюджетное, автономное или казенное?
Если анализировать типы государственных учреждений в разрезе реализации государственной политики в сфере энергосбережения в субъекте, на наш взгляд, вопреки распространенному мнению о необходимости создания бюджетного/автономного учреждения, целесообразно создавать казенное учреждение. Именно казенное учреждение будет той самой рабочей лошадкой, и именно такой статус сможет максимально эффективно осуществлять не только государственные услуги, но и государственные функции органов власти.
Государственное учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из возможности исполнения указанным учреждением государственных функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления.
Для исполнения государственных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.
Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами (государственные услуги носят заявительный характер, ориентированы на конечного пользователя-гражданина, юридическое лицо, в отличие от государственных функций).
Видимо именно этот «законодательный пробел» и предлагают восполнить отдельные РЦЭ, предлагая на уровне федерального законодательства предложить исполнять им и государственные функции (например, координацию мероприятий в области энергосбережения).
Однако это потребует пересмотра и других законов, определяющих правовой статус государственных учреждений. А это уже не отраслевая специфика регулирования, и согласование такой необходимости на федеральном уровне носит весьма туманные перспективы.
Что касается выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг, никто не запрещает субъектам учредить соответствующее бюджетное/автономное учреждение, установив необходимый перечень государственных/услуг, исходя из специфики региона.
Зачем привлекать федеральный центр в политику субъекта, навязывая тип учреждения, необходимость его создания и круг его полномочий?
Регионы сами в состоянии успешно решить все вышеуказанные вопросы.
Что касается казенного типа государственного учреждения, на наш взгляд, исходя из определения «казенное учреждение», данного в БК РФ, — это наиболее удачная форма для реализации государственной политики, и вот почему.
Преимущества казенного учреждения
Казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Другими словами, такие государственные функции в области энергосбережения, например, как та же координация, обеспечение взаимодействия по вопросам энергосбережения, разработка региональной программы энергосбережения, мониторинг и анализ реализации региональной программы, иные государственные функции в области энергосбережения, предоставление которых не носит заявительный характер, не являются государственными услугами, могут быть отданы казенному учреждению, но не бюджетному/автономному учреждению.
Здесь, пожалуй, оставим многоточие под ответом на второй вопрос (Возможно ли передать полномочия, указанные в ст. 7 Закона №261-ФЗ, бюджетному/автономному учреждению?). Наше мнение – нет, невозможно. Но мы не навязываем эту точку зрения, просто имеем мнение.
Унификация полномочий
И краткий ответ на последний вопрос – насколько целесообразна унификация полномочий региональных центров?
По нашему мнению, это не даст результат, за который ратуют инициаторы данного вопроса. Унификация нужна в части полномочий субъекта, и она есть, закреплена в статье 7 Закона 261-ФЗ. Дальше субъект самостоятельно распределяет данные полномочия, исходя из своей специфики, целей и поставленных задач!
Подводя краткий итог теме федеральных полномочий РЦЭ хочется добавить, что такому, на наш взгляд, малосущественному вопросу в течение всего текущего года уделялось в разы больше внимания, чем, например, региональным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а они непосредственно способствуют формированию соответствующей государственной политики. Удивительно, но факт.
Региональные программы
Между тем, с февраля текущего года вступили в действие новые требования к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2021 № 161.
С более подробным анализом новых требований постановления № 161 можно ознакомиться в наших предыдущих статьях.
Разбор новых требований к региональным и муниципальным программам энергосбережения. Часть 1
Именно в программах должны быть сформированы все причинно-следственные связи реализации государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности субъекта, в том числе прописана организационная схема управления программой, включая исполнителей, соисполнителей и, при необходимости, функции координатора программы, т.е. РЦЭ.
Именно в такой последовательной цепочке организационной модели, учитывая вышеизложенные особенности делегирования функций координации программы, а также при наличии соответствующих полномочий у непосредственных исполнителей программы – уполномоченных на то органов исполнительной власти субъекта РФ – и должна выстраиваться структура управления программой.
Но, рискнем заявить, что для большинства РЦЭ организовать подобную работу в своем регионе с наделением себя определенными полномочиями через титаническую работу по актуализации всей региональной программы в соответствии с новыми требованиями постановления № 161 представляется задачей маловыполнимой.
Каковы могут быть причины – отсутствие заинтересованности первых лиц субъектов РФ к повестке энергосбережения или невозможность сформировать эту повестку для того, чтобы заинтересовать указанных первых лиц, или недостаточная компетентность в вопросах – не тема настоящей статьи.
Но представляется, решать региональные задачи нужно внутри регионов, делая упор именно на так всем полюбившийся лозунг про «комплексный подход» и «системную работу». Поэтому нам видится единственно верный путь – начать с региональных программ.
Кстати, новым требованиям к программам уже 9 месяцев, и было бы интересно узнать, как идет их актуализация в регионах. Между тем, все инструменты для этого уже есть – с 14 августа этого года вступил в силу приказ Минэкономразвития России № 231 для расчета значений целевых показателей. Но целевые показатели – это не самое главное. Важнее организовать системную работу в регионе.
