Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2023 г. №1473 утверждена комплексная государственная программа Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности».

Представляем мнение одного из экспертов о содержании, особенностях и возможностях совершенствования Программы, а также сравнения ее с предыдущими государственными программами в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые действовали в период 2002-2020 гг.

 

 

 

Константин БОРИСОВ,
Ведущий исследователь,
Центр энергоэффективности – XXI век
(ООО «ЦЭНЭФ-XXI»), к.т.н.

 

Общие положения Программы

В Программе дана оценка текущего состояния в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности экономики Российской Федерации.  Наглядно показано, что текущая ситуация в нашей стране с повышением энергоэффективности экономики нельзя считать благополучной. Амбициозная цель по снижению энергоемкости валового внутреннего продукта (ВВП) на 40% к 2020 году на 40% не была достигнута. Реальное снижение энергоемкости ВВП России составило 15% по сравнению с уровнем 2007 года. При этом, среднегодовые темпы сокращения энергоемкости ВВП Российской Федерации составили всего 0,6% (отставание от среднеевропейских темпов в 5,4 раза; от среднемировых темпов – в 3,1 раз).

Наиболее энергоемкими являются такие отрасли экономики как электроэнергетика и теплоэнергетика, обрабатывающая и добывающая промышленность, население (жилищный сектор), транспорт, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство (рис.1).

Основной причиной высокой энергоемкости электроэнергетики и теплоэнергетики является значительный физический износ энергетического оборудования электростанций и котельных, а также тепловых и электрических сетей. Как следствие, высокий уровень удельных расходов топлива на производство электроэнергии и тепловой энергии, а также значительные потери энергетических ресурсов при транспортировке.

Рис.1. Доля ведущих отраслей экономики в энергоемкости ВВП России в период 2019-2021 гг.

 

К ключевым проблемам в существующем жилищном секторе, строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) относятся:

• Низкий уровень оснащенности зданий общедомовыми приборами учета потребления энергетических ресурсов (тепловая энергия, электроэнергия, холодная и горячая вода, природный газ).
• Невысокая оснащенность многоквартирных домов и общественных зданий автоматизированными индивидуальными тепловыми пунктами (АИТП) с функциями автоматического регулирования потребления тепловой энергии в зависимости от температуры наружного воздуха и поддержания температуры горячей воды на заданном уровне.
• Недостаточная мотивация к строительству многоквартирных домов наивысших классов энергетической эффективности (классы А+ и А++) и применению технологий «зеленого строительства».
• Отсутствие действующих механизмов финансирования энергоэффективных капитальных ремонтов и модернизации существующих зданий, а также стимулирования потребителей к снижению удельного энергопотребления.
• Низкий уровень эксплуатации технического и энергетического оборудования как в зданиях, так и на объектах ЖКХ (источники энергоснабжения, центральные тепловые пункты, тепловые сети, сети водоснабжения и водоотведения).

Программа определяет стратегические приоритеты и цели государственной политики в области повышения энергетической эффективности экономики Российской Федерации. При этом, приоритеты и цели Программы сформулированы с учетом действующих стратегических документов России таких как:

1. Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года.
2. Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года.
3. Стратегия развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года.

Программой установлена новая амбициозная цель – снижение энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации на 35% к 2035 году по отношению к уровню 2019 г. Для ее осуществления предполагается осуществить ряд мер в следующих секторах экономики:

• Электроэнергетика и теплоэнергетика (стимулирование развития когенерации и возобновляемых источников энергии; сокращение удельных расходов топлива на производство электроэнергии и тепловой энергии; сокращение потерь электроэнергии и теплоты при транспортировке; перевод источников энергоснабжения на экономичные виды топлива).
• Строительная отрасль и жилищно-коммунальное хозяйство (повышение энергетической эффективности жилищного фонда; снижение финансовой нагрузки при проектировании и строительстве энергоэффективных многоквартирных и индивидуальных жилых домов, а также общественных зданий; реализация механизмов привлечения инвестиций в энергоэффективный капитальный ремонт).
• Промышленность (внедрение наилучших доступных технологий; развитие системы стимулирования применения технологий и оборудования с высокой энергетической эффективностью).
• Транспорт (переход на общественный и личный транспорт с низким расходом топлива; оснащение дорожной сети энергоэффективным освещением).

Для реализации всех вышеперечисленных мер по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, в Программу должны быть включены отраслевые федеральные проекты, в которых должны быть указаны количество и график реализации мероприятий, объем финансирования, плановая экономия топливно-энергетических ресурсов (ТЭР) и снижение выбросов парниковых газов (ПГ), конкретные целевые индикаторы.

Однако, при утверждении Программы в нее не вошло ни одного отраслевого федерального проекта, где должны быть представлены конкретные количественные показатели, отражающие реализацию мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

Министерство экономического развития Российской Федерации только дало соответствующие пояснения, что перечень конкретных мероприятий Программы и план-график их реализации появятся в её паспорте после формирования федерального бюджета на 2024 год и плановый период 2025-2026 гг.

Пока известно, что только Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России) разрабатывает федеральный проект «Повышение энергетической эффективности зданий, строений и сооружений и в сфере ЖКХ», который должен войти в Программу.

С остальными профильными министерствами пока не достигнуто соглашение по вопросу необходимости разработки отдельных федеральных проектов для включения их в комплексную государственную программу Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности».

Таким образом, утвержденная Программа является несбалансированной, так как охватывает только анализ текущего положения и основные проблемы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности экономики России, а также устанавливает стратегические приоритеты и цели.

Конкретная содержательная часть (наполнение) в утвержденной Программе отсутствует.

 

СПРАВКА 1

Федеральный проект «Повышение энергетической эффективности зданий, строений, сооружений и в сфере ЖКХ».

Разработчик: Минстрой России.

Мероприятия проекта (предварительные данные):

Замена печного отопления частных домов, не подключенных к централизованному теплоснабжению, на высокоэффективные твердотопливные котлы с КПД не ниже 84% и автоматической подачей топлива.

Объем реализации мероприятий: 200 тыс. единиц оборудования в домах индивидуальной жилой застройки и многоквартирных домах с небольшим количеством квартир.

Плановый объем финансирования (предварительные данные): 43,2 млрд. рублей.

·        Средства федерального бюджета: 32 млрд. рублей.

·        Средства бюджетов субъектов Российской Федерации: 7,5 млрд. рублей.

·        Средства внебюджетных источников: 3,7 млрд. рублей.

Эффект от реализации мероприятия:

1.     Социальный эффект (улучшение качества жизни граждан в домах индивидуальной жилой застройки и многоквартирных домах с небольшим количеством квартир).

2.     Экологический эффект (сокращение расхода топлива и уменьшение выбросов СО₂).

3.      Экономический эффект (увеличение заказа на производство высокоэффективных твердотопливных котлов и комплектующих, формирование спроса на новые рабочие места).

Анализ государственных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в период 2002-2020 гг.

В период 2002-2020 гг., в Российской Федерации были утверждены и последовательно реализовывались четыре государственные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Основные показатели государственных программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые были утверждены и реализовались начиная с 2002 года, приведены в таблице 1.

 

Таблица 1. Основные показатели государственных программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности в период 2002-2020 гг.

Примечания:

* – в совокупности с другими факторами и структурными сдвигами в экономике России снижение энергоемкости ВВП должно было составить до 40% к 2020 г.

** – за счет реализации мероприятий подпрограммы «Развитие использования возобновляемых источников энергии».

 

1. Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года (ФЦП-2001). Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. №796.

Целевая направленность ФЦП-2001 определялась необходимостью решения задач, связанных с низкой энергоэффективностью экономики страны и, соответственно, с высокими затратами ТЭР на свое энергообеспечение. Стратегическими приоритетами ФЦП-2001 являлись устойчивое энергоснабжение экономики России, снижение техногенной нагрузки топливно-энергетического комплекса на окружающую среду, сохранение энергетической безопасности России.

При этом, ФЦП-2001 была поставлена амбициозная цель за счет реализации энергосберегающих мероприятий снизить энергоемкость ВВП в 2005 году на 13,4% и в 2010 году на 26% по отношению к 2000 г.

ФЦП-2001 состояла из трех подпрограмм:

• Энергоэффективность топливно-энергетического комплекса.
• Безопасность и развитие атомной энергетики.
• Энергоэффективность в сфере потребления.

Сроки реализации ФЦП-2001: 2002-2010 гг., в том числе:

• 1 этап: 2002-2005 гг.
• 2 этап: 2006-2010 гг.
• Плановый объем финансирования: 7005 млрд. руб (в том числе из федерального бюджета – 50 млрд. руб).
• Плановая экономия ТЭР: 295-325 млн. т.у.т (в том числе, за счет реализации мероприятий подпрограммы «Энергоэффективность в сфере потребления» – 35…38 млн. т.у.т).

В ФЦП-2001 в рамках реализации подпрограммы «Энергоэффективность в сфере потребления» предусматривалось реализация таких энергосберегающих мероприятий как модернизация систем теплоснабжения с применением технологии бесканальной прокладки тепловых сетей; автоматизация центральных и индивидуальных тепловых пунктов; модернизация и внедрение энергетических установок в системах децентрализованного энергоснабжения потребителей с использованием вторичных энергоресурсов (ВЭР); внедрение автоматизированных систем диспетчерского контроля и управления на основе новых информационных технологий и каналов передачи информации; использование энергоэкономичных  источников света.

Итоги анализа выполнения ФЦП-2001 указывают на низкий процент реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. При этом мероприятия Подпрограммы “Энергоэффективность в сфере потребления” ФЦП-2001 не имели системной направленности в реализации повышения энергоэффективности, а носили характер точечного строительства объектов энергетики и ЖКХ с применением энергоэффективных технологий.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. №1446-р фактическая реализация ФЦП-2001 досрочно завершена в 2006 году.

В период с 2006 по 2010 гг., программные мероприятия в области энергосбережения и повышения энергоэффективности в Российской Федерации не проводились.

 

2. Государственная программа Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» (далее – Программа‒2010). Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. №2446-р.

Главной целью Программы-2010 являлось сокращение за счет реализации технических мероприятий энергоемкости ВВП России на 13,5%, что в совокупности с другими факторами позволило бы обеспечить решение задачи по снижению энергоемкости валового внутреннего продукта на 40% к 2020 году.

Программа-2010 имела в своем составе 9 подпрограмм.

Сроки реализации Программы-2010: 2010-2020 гг., в том числе:

• 1 этап: 2011-2015 гг.
• 2 этап: 2016-2020 гг.
• Плановый объем финансирования: 9532 млрд. руб (в том числе из федерального бюджета – 70 млрд. руб).
• Плановая экономия ТЭР: 1124 млн. т у.т.
• Сокращение выбросов парниковых газов: 2436 млн. тонн СО_2экв.

В Программе-2010 предусматривалась реализация 41 технических мероприятий и проектов по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в таких секторах экономики России как:

• Электроэнергетика – 9 мероприятий
• Теплоэнергетика и ЖКХ – 8 мероприятий
• Добывающая и обрабатывающая промышленность – 5 мероприятий
• Государственные (муниципальные) учреждения – 8 мероприятий
• Население (жилищный фонд) – 6 мероприятий
• Транспорт – 3 мероприятия
• Сельское хозяйство – 2 мероприятия

Количественные показатели от реализации технических мероприятий и проектов использовались в Программе-2010 в качестве целевых индикаторов.

По данным Счетной палаты Российской Федерации, в период 2011-2012 гг. недофинансирование Программы-2010 составило до 40% от планового объема денежных средств, что связано с недостаточным внебюджетным финансированием. Помимо этого, по ряду регионов России выполнение обязательных технических мероприятий Программы-2010 не превышало 30%.

Причиной этого стала низкая эффективность использования механизма софинансирования расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации на выполнение региональных программ энергосбережения.

Из-за этих факторов, постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2013 года №479, Программа-2010 была отменена.

 

3. Государственная программа Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики» (далее – Госпрограмма‒2013). Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г.
№512-р.

Основными стратегическими приоритетами Госпрограммы‒2013 являлись надежное обеспечение страны топливно-энергетическими ресурсами, повышения эффективности их использования и снижение антропогенного воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду.  При этом, главная цель Госпрограммы-2013 осталось такой же, как и у предыдущей Программы-2010 (сокращение за счет реализации технических мероприятий энергоемкости ВВП России на 13,5 %).

• Госпрограмма-2013 включала 7 подпрограмм.
• Сроки реализации Госпрограммы-20183: 2013-2020 гг. (без отдельных этапов).
• Плановый объем финансирования: 28659 млрд. руб (в том числе из федерального бюджета – 105 млрд. руб).
• Сокращение выбросов парниковых газов: 393 млн. тонн СО_2экв (за счет реализации мероприятий подпрограммы «Развитие использования возобновляемых источников энергии»).

 

4. Государственная программа Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики» (далее – Госпрограмма‒2014). Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. №321.

Стратегические приоритеты, цели и структура Госпрограммы-2014 практически полностью аналогичны предыдущему документу. Но плановый объем финансирования Госпрограммы-2014 был сокращен на 30% и составил 19916 млрд. рублей (в том числе из федерального бюджета – 91 млрд. руб.).

При этом, следует отметить, что в Госпрограмме-2013 и Госпрограмме-2014 отсутствует такой важный целевой показатель, как экономия топливно-энергетических ресурсов в результате реализации технических мероприятий по повышению энергоэффективности.

Анализ выполнения Госпрограммы-2013 и Госпрограммы-2014 показал, что реализация мероприятий по повышению энергетической эффективности осуществлялась на очень низком уровне. По информации Счетной палаты Российской Федерации в 15 регионах по многим мероприятиям объем реализации составил менее 20%, из них в 11 субъектах – 0%.

В целом из 44 целевых индикаторов, предусмотренных в Госпрограмме-2013 и Госпрограмме-2014, не достигнуты плановые значения по 18 показателям. Причем анализ источников финансирования выявил, что фактическое исполнение расходов из внебюджетных источников не превысил 23,5% от планового значения.

Также, в период 2013-2021 гг., фактический объем финансирования мероприятий по повышению энергетической эффективности из федерального бюджета составил 14 млрд. рублей или 7,1% от планового уровня.

За весь период 2002-2020 гг., когда последовательно реализовывались все четыре государственные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, фактический объем финансирования за счет средств федерального бюджета не превысил 28,4 млрд. рублей или 9% от планового значения. При этом, максимальный объем финансирования за счет средств федерального бюджета был в 2010-2012 гг. когда реализовывалась государственная программа Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» (рис.2).

 

Рис.2. Общий объем финансирования мероприятий по повышению энергетической эффективности за счет средств федерального бюджета в период 2002-2021 гг.

1. Во всех государственных программах было предусмотрен значительный объем финансирования (от 7005 млрд. рублей до 28659 млрд. рублей). При этом, основную часть финансирования государственных программ предполагалось осуществлять за счет внебюджетных источников (93-99%). Соответственно, доля бюджетного финансирования (средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) составляла не более 1-7%.
2. Во всех государственных программах при их утверждении Правительством Российской Федерации были включены отдельные подпрограммы, которые охватывали практически все сектора и наиболее энергоемкие отрасли экономики. Для каждой подпрограммы были разработаны отдельные мероприятия с конкретными объемами и графиками реализации. При этом, количественные показатели от реализации мероприятий использовались в качестве плановых целевых индикаторов в государственных программах.
3. В период 2002-2020 гг., практически все государственные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности заканчивались досрочно. Поставленные амбициозные цели по снижению энергоемкости ВВП и экономии топливно-энергетических ресурсов не были достигнуты. Основные причины следующие:

• при реализации мероприятий программ отсутствовала системная направленность в энергосбережении и повышении энергоэффективности для всех секторов экономики России. Как правило, приоритет отдавался мероприятиям по развитию и модернизации топливно-энергетического комплекса страны (электроэнергетика; нефтяная, газовая и угольная отрасли). Реализация мероприятий по экономии топливно-энергетических ресурсов у потребителей была вторичной.

При этом, в Госпрограмме-2013 и Госпрограмме-2014 даже отсутствовал такой целевой индикатор как «экономия топливно-энергетических ресурсов»;

• низкая эффективность выполнения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности со стороны субъектов Российской Федерации;
• постоянное недофинансирование мероприятий государственных программ, причем по всем источникам ресурсного обеспечения (средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетные источники).

Тем не менее, все государственные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые реализовывались в период 2002-2020 гг., были структурированными, целостными и законченными стратегическими нормативными документами. На момент их утверждения Правительством Российской Федерации, в государственных программах были указаны приоритеты и цели, сроки и этапы реализации, конкретные исполнители, подпрограммы по каждому энергоемкому сектору экономики, объем и источники финансирования, перечень и объемы реализации мероприятий, целевые индикаторы.

Следует отметить, что в Программе, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2023 г. №1473, отсутствует полная и конкретная информация о сроках и этапах реализации, исполнителях, подпрограммах (федеральных проектах) для энергоемких секторов экономики, финансировании, мероприятиях и целевых индикаторах. Таким образом, в такой редакции Программа является незаконченным декларативным документом, который не имеет прикладного характера и не может быть использован для практического применения при повышении энергетической эффективности экономики Российской Федерации. Помимо этого, то, что в Программе не приведены данные о сроках и этапах реализации, исполнителях, федеральных проектах для энергоемких секторов экономики, финансировании, мероприятиях и целевых индикаторах, является грубым нарушением действующих нормативных требований к разработке программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые регламентированы такими документами как:

1. Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. №261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2021 г. №161 «Требования к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности».

 

Что осталось нераскрытым в утвержденной комплексной государственной программе Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» (некорректности и «белые пятна»)

При сравнении показателей утвержденной Программы с одной из предыдущих государственных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, наглядно видно, что осталось нераскрытым в этом стратегическом документе (табл.2).

 

Таблица 2. Сравнение показателей государственных программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности

* – перечень конкретных технических мероприятий и план-график их реализации должны быть включены в Программу после формирования федерального бюджета на 2024 год и плановый период 2025-2026 гг.

** – в совокупности с другими факторами и структурными сдвигами в экономике России снижение энергоемкости ВВП должно было составить до 40% к 2020 г.

 

Первое. Отсутствует такой обязательный раздел как паспорт Программы, в котором в краткой форме должны быть представлены основные характеристики утвержденного стратегического документа. При этом, в тексте Программы присутствует ссылка на этот раздел (цитируется дословно):

«Основные направления Программы, планируемые мероприятия, а также ожидаемые результаты с указанием планируемых значений приводятся в паспорте Программы».

Но при этом, ни сам паспорт, ни планируемые мероприятия, ни значения ожидаемых результатов в самой Программе не приведены.

 

Второе. В Программе ни определены как плановый период, так и промежуточные этапы реализации. О периоде реализации Программы можно только косвенно судить по тому, что снижение энергоемкости ВВП на 35% предполагается достичь в 2035 году. Но непонятно, означает ли это, что в 2035 году закончится срок действия всей Программы или только одного из промежуточных этапов.

При этом, так же неизвестно, когда предполагается начало реализации Программы. Так как, пояснения, которые представило Министерство экономического развития Российской Федерации не дают точного и конкретного ответа на этот вопрос (цитируется дословно):

«Перечень конкретных мероприятий программы и план-график их реализации появятся в её паспорте после формирования федерального бюджета на 2024 год и плановый период 2025 и 2026 годов».

Означает ли это, что 2024 год можно считать официальным началом реализации комплексной государственной программы Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности». Или же, при отсутствии финансирования из федерального бюджета, реализация Программы будет постоянно откладываться.

 

Третье. В Программе отсутствуют подпрограммы (отраслевые федеральные проекты) для энергоемких отраслей экономики России. Пока имеются только предварительные данные о разработке одного отраслевого федерального проекта «Повышение энергетической эффективности зданий, строений, сооружений и в сфере ЖКХ» (разработчик Минстрой России).

При этом, неизвестно представят ли такие министерства как Минэнерго России, Минпромторг России и Минтранс России свои отраслевые федеральные проекты для включения в комплексную государственную программу Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности».

Соответственно, в утвержденной Программе нет конкретных данных ни по перечню и объему технических мероприятий, планируемых к реализации; ни по плановому объему и источникам их финансирования.

Таким образом, если эти министерства откажутся разрабатывать свои отраслевые федеральные проекты по причине, что они будут дублировать другие действующие стратегические документы, то в этом случае содержательная часть Программы будет практически отсутствовать. А сама Программа станет просто декларативным формальным документом, абсолютно непригодным для практического применения в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

 

Четвертое. В Программе не представлена оценка потенциала повышения эффективности использования энергии для наиболее энергоемких секторов экономики России. А такую оценку проводить необходимо, так как без нее невозможно определить конкретные направления, технологии, а также перечень и объем технических мероприятий, которые необходимо реализовывать в каждом секторе экономики. Помимо этого, оценка потенциала повышения эффективности использования энергии необходима для того, чтобы правильно формировать целевые задания по экономии топливно-энергетических ресурсов и определять реально достижимые цели по снижению энергоемкости ВВП России и сокращению выбросов парниковых газов (ПГ).

И только после того, как правильно будут установлены целевые задания по экономии топливно-энергетических ресурсов, возможно будет определить перечень и объем технических мероприятий для их выполнения. А затем рассчитать объем требуемого финансирования для реализации мероприятий с распределением по источникам ресурсного обеспечения (средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетные источники).

 

СПРАВКА 2

Существуют три основных определения потенциала повышения эффективности использования энергии:

Технический (максимально-возможный) потенциал оценивается при допущении, что все энергетическое и технологическое оборудование мгновенно заменяется на лучшие, уже практически применяемые где-либо в мире образцы, которые соответствуют «практическому минимальному» удельному расходу энергии.

Применительно к зданиям технический потенциал – это уменьшение объема потребления энергетических ресурсов и воды за счет замены существующих наружных ограждающих конструкций и инженерного оборудования на новейшие энергоэффективные образцы (строительные материалы, теплоизоляционные конструкции) с высокими теплотехническими характеристиками (при условии соблюдения качества коммунальных услуг на нормативном уровне и безопасности пребывания людей в помещениях).

Технический потенциал показывает только гипотетические возможности энергосбережения и повышения энергетической эффективности без учета затрат и других ограничений на его реализацию.

По оценкам Центра энергоэффективности XXI век, технический потенциал повышения эффективности использования энергии в отраслях экономики России равен: 366,3 млн т у.т (всего), в том числе:

• • Обрабатывающая и добывающая промышленность: 77,4 млн т у.т.
  • Электроэнергетика и теплоэнергетика: 96,6 млн т у.т.
  • Здания и ЖКХ: 140,8 млн т у.т.
  • Транспорт: 49,2 млн т у.т.
  • Сельское хозяйство: 1,9 млн т у.т.

Экономический потенциал – часть технического потенциала, которая экономически привлекательна при использовании общих критериев принятия инвестиционных решений (цены на оборудование и материалы, расчетная стоимость энергии, срок окупаемости, норма дисконтирования, дополнительные затраты и эффекты).

Рыночный потенциал – часть экономического потенциала, использовать которую целесообразно при применении частных критериев принятия инвестиционных решений в реальных рыночных условиях (фактические цены на оборудование и материалы, действующие тарифы на энергетические ресурсы и воду, налоги).

 

Пятое. В Программе не определены ни плановая экономия топливно-энергетических ресурсов, ни плановое сокращение выбросов парниковых газов от реализации технических мероприятий.  В итоге при реализации Программы невозможно будет оценить, насколько достигнутая экономия ТЭР и сокращение выбросов ПГ будут близки к плановым значениям от выполнения мероприятий и внедрения энергоэффективных технологий в энергоемких секторах экономики России.

Соответственно, при мониторинге результатов реализации Программы без сопоставления фактической экономии ТЭР и сокращения выбросов ПГ с плановыми значениями, трудно будет оценить, насколько успешно реализованы мероприятия и насколько реально достигнуть главной цели по снижению энергоемкости ВВП России на 35% к 2035 году по отношению к уровню 2019 года.

 

Шестое. В Программе установлен всего один обобщенный амбициозный целевой индикатор – это снижение энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации на 35% к 2035 году по отношению к уровню 2019 года. Для сравнения, в государственной программе Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» (Программа‒2010) по всем секторам экономики было 89 индикаторов.

Но даже в этом одном целевом индикаторе, которой установлен Программой много непонятного.

В первую очередь, этот амбициозный целевой индикатор оценивает сокращение энергоемкости ВВП России на 35% к 2035 году только за счет реализации технических мероприятий (технологический фактор)?

Если эти 35% снижения энергоемкости ВВП России к 2035 году предполагается получить только за счет выполнения одних технических мероприятий, то тогда поставленная амбициозная цель будет просто невыполнима. Так как, в этом случае ежегодное технологическое сокращение энергоемкости ВВП за счет реализации только технических мероприятий по замене энергетического и технологического оборудования, а также использования энергоэффективных строительных и теплоизоляционных материалов, должно быть не менее чем 2,2‒3,1% в год.

Или же установленное амбициозное значение этого целевого индикатора, помимо технологического фактора, включает оценку структурных сдвигов в экономике России к 2035 году, экономическую активность, фактор загрузки производственных мощностей энергетического и технологического оборудования, фактор благоустройства жилья и обеспеченность населения бытовыми электроприборами, климатический фактор?

Тогда, для определения реально достижимого значения снижения энергоемкости ВВП России, необходимо оценить вклад каждого из вышеперечисленных факторов в динамику потребления топливно-энергетических ресурсов в период 2024-2035 гг.

И только после такой оценки, можно делать обоснованный вывод насколько реально достигнуть поставленной амбициозной цели по сокращению энергоемкости ВВП России на 35% к 2035 году по отношению к уровню 2019 г.

 

Выводы и предложения

Таким образом, комплексная государственная программа Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2023 г. №1473 является незаконченным нормативным документом, который носит только декларативный характер и не имеет практической ценности.

В такой редакции Программа не может быть более развитой и совершенной заменой тех стратегических нормативных документов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые реализовывались в период 2002-2020 гг. (ФЦП-2001, Программа-2010, Госпрограмма-2013, Госпрограмма-2014).

Для минимизации (в идеале – полного устранения) имеющихся недостатков в Программу необходимо внести следующие первоочередные изменения и дополнения.

1. Структурировать Программу и сделать ее целостным и законченным стратегическим документом, соответствующим действующим нормативным требованиям к разработке программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В Программе обязательно должны быть:

• Паспорт программы.
• Сроки и этапы реализации программы.
• Ответственный исполнитель и соисполнители (при наличии).
• Стратегические приоритеты, цели и задачи программы.
• Подпрограммы (отраслевые федеральные проекты) для энергоемких секторов экономики России.
• Перечень, объемы и план-график реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.
• Информация об объемах и источниках финансирования мероприятий с указанием отдельно бюджетного и внебюджетного ресурсного обеспечения.
• Ожидаемые результаты реализации программы.
• Целевые индикаторы программы.
• Механизм управления реализацией программы, мониторинг и контроль за ходом ее выполнения.

2. Дополнить Программу оценкой потенциала повышения эффективности использования энергии для наиболее энергоемких секторов экономики России.

Такую оценку необходимо проводить для определения реально достижимых целей при реализации Программы, а также для формирования реальных выполнимых целевых заданий для реализации технических мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности. Соответственно, чтобы было возможно определить перечень и объем технических мероприятий для выполнения поставленных целевых заданий. А затем оценить объем требуемого финансирования для реализации мероприятий с распределением по источникам ресурсного обеспечения (средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетные источники).

3. Целесообразно включить в Программу отдельную подпрограмму «Развитие использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ)», как это было сделано в Госпрограмме-2013 и Госпрограмме-2014. Причем, в качестве одного из целевых индикаторов указать объемы сокращения выбросов парниковых газов от реализации мероприятий подпрограммы.

Таким образом, будет возможно реально связать технические мероприятия Программы с целями и задачами по обеспечению социально-экономического развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов, которые установлены такими стратегическими документами как:

• Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года.
• Указ президента Российской Федерации от 26 октября 2023 года №812 «Об утверждении климатической доктрины Российской Федерации».

4. Установить обязательные целевые индикаторы, по значениям которых необходимо будет оценивать ход выполнения Программы. При этом, целевые индикаторы целесообразно распределить на следующие группы:

• Интегральные (обобщенные) индикаторы. К ним относятся:
  • Снижение энергоемкости ВВП России. При этом, целесообразно указать как снижение энергоемкости ВВП только за счет реализации технических мероприятий (технологический фактор), так и снижение энергоемкости ВВП за счет других факторов и структурных сдвигов в экономике России к 2035 году.
  • Суммарная экономия топливно-энергетических ресурсов, с распределением по отдельным видам топлива и энергии (природный газ, нефть и нефтепродукты, уголь, электроэнергия, тепловая энергия).
  • Суммарное сокращение выбросов парниковых газов.
• Целевые индикаторы в добывающей и обрабатывающей промышленности.

Для каждого энергоемкого промышленного производства целесообразно использовать следующие целевые показатели:

• • Удельный расход топливно-энергетических ресурсов на единицу продукции.
  • Удельные выбросы парниковых газов на единицу продукции.
• Целевые индикаторы в электроэнергетике и теплоэнергетике. В качестве основных целевых индикаторов в электроэнергетике и теплоэнергетике целесообразно принимать следующие показатели:
  • Удельный расход условного топлива (УРУТ) на выработку 1 кВт∙ч электрической энергии на тепловых электростанциях.
  • Удельный расход условного топлива (УРУТ) на отпуск 1 Гкал тепловой энергии с коллекторов тепловых электростанций.
  • Удельный расход условного топлива (УРУТ) на отпуск 1 Гкал тепловой энергии с коллекторов котельных.
  • Доля потерь электроэнергии при ее передаче по электрическим сетям в общем объеме отпуска электроэнергии.
  • Доля потерь тепловой энергии при ее передаче по тепловым сетям в общем объеме отпуска теплоты.
  • Доля тепловой энергии, отпущенной в тепловые сети от источников теплоснабжения, функционирующих в режиме комбинированной выработки электроэнергии и теплоты (когенерация) в общем объеме производства тепловой энергии в системах централизованного теплоснабжения.

Примеры целевых индикаторов в электроэнергетике и теплоэнергетике приведены в табл. 3.

 

Таблица 3. Целевые индикаторы в электроэнергетике и теплоэнергетике в период 2019-2022 гг.

 

Целевые индикаторы для зданий и жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Для зданий и ЖКХ целесообразно применять такие показатели как:

• Доля многоквартирных домов (МКД), имеющих класс энергетической эффективности «В» (высокий) и выше.
• Доля МКД, в отношении которых проведен энергоэффективный капитальный ремонт (ЭКР) с реализацией энергосберегающих мероприятий.
• Доля общедомовых приборов учета (ОДПУ) в жилых и общественных зданиях с разбивкой по видам ресурсов: тепловая энергия, электроэнергия, горячая и холодная вода, природный газ (для газифицированных городов и районов).
• Доля МКД, оснащенных индивидуальными (квартирными) приборами учета отдельно по электроэнергии, горячей воде, холодной воде.
• Доля жилых и общественных зданий, оборудованных интеллектуальными приборами учета электроэнергии («умными» электросчетчиками).
• Доля жилых и общественных зданий, оборудованных автоматизированными индивидуальными тепловыми пунктами (АИТП) с погодозависимым регулированием параметров теплоносителя и поддержанием температуры горячей воды на заданном уровне (для зданий, подключенных к системе централизованного теплоснабжения).
• Удельный расход тепловой энергии на отопление и вентиляцию на 1 м² площади жилых и общественных зданий (отдельно для жилых зданий и отдельно для общественных зданий).
• Удельный расход тепловой энергии на горячее водоснабжение на 1 м² площади жилых и общественных зданий (отдельно для жилых зданий и отдельно для общественных зданий).
• Удельный расход электроэнергии на 1 м² площади жилых и общественных зданий (отдельно для жилых зданий и отдельно для общественных зданий).
• Удельный расход горячей воды в жилых и общественных зданиях в расчете на 1 человека (отдельно для жилых и отдельно для общественных зданий).
• Удельный расход холодной воды в жилых и общественных зданиях в расчете на 1 человека (отдельно для жилых и отдельно для общественных зданий).
• Удельный расход природного газа в жилых и общественных зданиях в расчете на 1 человека (отдельно для жилых и отдельно для общественных зданий).
• Доля энергоэффективных источников света в системах уличного освещения.
• Доля потерь воды в централизованной системе водоснабжения при транспортировке по сетям водоснабжения.
• Удельный расход электроэнергии, потребляемой в технологическом процессе подготовки воды (на единицу объема воды, отпускаемой в сети).
• Удельный расход электроэнергии, потребляемой в технологическом процессе транспортировки воды до потребителя (на единицу объема транспортируемой воды).

 

Целевые индикаторы для транспорта. Для транспорта целесообразно использовать следующие показатели:

• Количество автотранспортных средств (АТС) на электроэнергии в разбивке на электробусы, электромобили и гибриды (электро+ дизельное топливо).
• Доля АТС на электроэнергии в общем объеме автотранспортных средств.
• Число зарядных станций для автотранспортных средств на электроэнергии.
• Доля АТС, соответствующих экологическим стандартам не ниже ЕВРО-4 (в разбивке на грузовые АТС, автобусы, легковые автомобили).
• Удельный расход энергии на транспортировку нефти по трубопроводам.
• Удельный расход энергии на транспортировку нефтепродуктов по трубопроводам.
• Удельный расход энергии нп транспортировку природного газа по трубопроводам.
• Удельный расход энергии на электротягу поездов железнодорожного транспорта.

 

Целевые индикаторы для возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Для ВИЭ целесообразно использовать следующие индикаторы:

• Ввод электрической мощности электростанций на базе ВИЭ (без учета гидроэлектростанций, установленной мощностью 25 МВт и более).
• Доля электрической мощности электростанций на базе ВИЭ в общей установленной мощности электрических станций России.
• Производство электроэнергии и тепловой энергии электростанциями на базе ВИЭ, отдельно по каждому виду электростанций: солнечные электростанции – СЭС; ветровые электростанции – ВЭС; геотермальные тепловые электростанции – ГеоТЭС; микро и малые гидроэлектростанции – микроГЭС; электростанции, использующие биогаз – БиоТЭС.
• Доля производства электроэнергии электростанциями на основе ВИЭ, отдельно по каждому виду электростанций.
• Объем сокращения выбросов парниковых газов при использовании электростанций на базе ВИЭ.

 

5. Разработать порядок мониторинга и контроль выполнения Программы и оценку достижения или недостижения целевых индикаторов.

То есть, если Программа будет доработана и ее целевые индикаторы установлены, но станут ли «де факто» собираться и обрабатываться соответствующие данные и рассчитываться показатели, никто проконтролировать не сможет. Так как, не определен порядок мониторинга достижения целевых показателей, а также не указан контролирующий орган, который будет следить за выполнением Программы и фактическими значениями целевых индикаторов (как на уровне Российской Федерации, так и на уровне отдельных субъектов).

При этом, необходимо определить кто будет нести ответственность при недостижении целевых индикаторов по отдельным подпрограммам (отраслевым федеральным проектам).

• Или ответственность будет нести только ответственный исполнитель и соисполнители (при наличии) Программы.
• Или ответственность также будет возложена (поделена) на те министерства, которые представили свои отраслевые федеральные проекты и должны были обеспечить достижение целевых индикаторов по своим секторам экономики.

Представляется, что эти положения должны быть четко прописаны непосредственно в самой Программе, иначе она будет иметь просто «беззубый» характер.

Главные выводы по Программе, можно будет делать, когда этот стратегический нормативный документ будет реализовываться. Сейчас важно, чтобы разработчик Программы изучил предлагаемые дополнения, внес соответствующие поправки и доработал этот стратегический нормативный документ, если это еще не поздно сделать.

Только в этом случае новая Программа станет действительно достойной и более развитой заменой предыдущих государственных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые реализовывались в период 2002-2020 гг.

 

Литература

1. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 2023, №8 «Энергоэффективность жилья».
2. Башмаков И.А. «Энергоемкость ВВП России в 2015-2020 годах» // Энергосбережение. 2022. №2, 3.
3. Башмаков И.А. «Оценка значений целевых индикаторов государственной программы РФ по энергосбережению» // Энергосбережение. 2013. №4.
4. Башмаков И.А., Башмаков В.И. «Политика повышения энергоэффективности России» // Энергосбережение. 2012. №4.

 

Константин Борисов. Комментарии к приказу Минстроя России о класса энергоэффективности жилья